Multiple territories in dispute : water policies, participation and Mapuce indigenous rights in Patagonia, Argentina

Abstract

This thesis is about the multiple territories which dispute the shape and control of the development of the Trahunco-Quitrahue watershed, at Cerro Chapelko, Neuquén province in Argentinean Patagonian. Built into these disputes are the struggles of Mapuce peoples -indigenous peoples of the region- for the recognition in practice of their indigenous rights and the implications these have for natural resources management policies and actions, as well as for participation in decision-making processes. This study began focusing on a proposal of local and provincial water agencies to resolve local water demands by creating a water users association proposed for a small watershed, the Trahunco stream in San Martín de los Andes (SMA), Patagonia. This territory was claimed by Mapuce communities and hosted several tourism enterprises. As fieldwork developed, the unravelling of the multiple realities involved in the water policy process, whether through the WUA or outside of it, made me broaden the scope of the research. The interethnic character of the site is reflected in its multiple actors, which include among others, tourism investors and allied businessmen, employees and administrators of an International Ski resort, different state agencies relating to the use and control of water resources and the impact of development projects - and two Mapuce indigenous communities, one of them very active in a Mapuce political organisation. All have different views, interests, possibilities and rights in respect to how development is to be defined. Therefore, once into the writing of this text, I decided that the notion of territory was the most appropriate for bringing together into the analysis the multiple dimensions intertwined at this local water policy implementation process. Territory is a concept that allows articulating the processes of social interactions and relationships, disputes for resource uses and control and, identity formation. The main questions of the research are: -What are the social interfaces of the WUA in San Martín de los Andes and how and why are the different meanings, projects and representations negotiated? -What are the processes involved in creating alternative policy spaces as Mapuce countertendencies for furthering their indigenous rights and their notions of territory? For answering these and other nested questions, I followed an actor-oriented perspective which engages with ethnographic research and participant observation as one of my main research strategies. This implied social interaction with the groups researched within their daily activities, gathering information in a systematic, non intrusive way, in order to get a view from ‘within’ the location selected for study. It required entering the fieldwork without a “formal hypothesis” but only with a preliminary comprehension of the problem to be studied. These notions guided the first steps of fieldwork, allowing for an accommodation to the circumstances found and the identification of what the actors consider as the problem around the topic of my interest as a researcher. My primary interest was to do research on the processes of genesis and implementation of a Water Users Association. While doing participant observation I combined a number of research techniques such as informal and formal discussions, individual interviews and meetings with focus groups. Attendance at local meetings, works and other events such as street protests, celebrations, markets, also drew attention to some aspects of the research and led me to new, unexpected insights and questions. For carrying out the fieldwork of this research, several periods of time were spent at San Martín de los Andes: seven months during 2001, three months in 2004 and shorter (one or two weeks) visits in 2003, 2006 and 2007. During the year between September 2006 and August 2007, I was working as a consultant within the Directorate of Indigenous Peoples and Natural Resources, at the National Secretariat of Environment and Sustainable Development. In this opportunity I worked closely to the Director, who is also one of the main Mapuce representatives of the political organisation whose actions this study focuses on. In this period, I met and shared discussions with many indigenous people's representatives and other Mapuce actors. This study analyses Mapuce peoples struggles for carving alternative policy spaces for enforcing indigenous rights and establish a ‘new relationship with the state’. For doing so, I firstly focused on a participatory water intervention in which a variety of actors were involved. Acknowledging the politics of participation in policy processes aiming to regulate the management of such vital resource led me to other arenas of action where actors excluded from the formal intervention, were actually generating new spaces of negotiation, not without conflicts. The social fields of interaction and dispute related to territory and sovereignty in Cerro Chapelko, at San Martín de los Andes, in the province of Neuquén are contextualized in the historically constructed cultural repertoires which influence today’s relationships between the hegemonic elites in power, other members of society and the Mapuce indigenous peoples of the region. Despite the formal recognition of indigenous rights in the national Constitution and the state’s agreements to International Conventions, the indigenous peoples of Argentina do not have access to their enforcement. Contemporary debates about the pre-existence of indigenous peoples in the region still influence the practical recognition of their rights. This is not a minor issue due to the relevance it has for exercising the autonomy in their territories. This permeates into the workings of state institutions involved in water, natural resources and environment management and control. At local level, the study focuses in the particular workings of such institutions in the process of implementation of a participatory water policy that brings together the multiple users at the watershed level, leading to the creation of a Water Users Association. The dynamics of this process reveal the processes of inclusion and exclusion that emerge out of these interfaces, so much related to the denial or ignorance of indigenous rights. The study shows how contemporary local state agencies manage to reproduce the state’s historical notion of territory as a homogenizing process of control and the denial of the rights of indigenous peoples. The exclusion of Mapuce political organisation from the scheme to develop a Water Users Association was not a cul-de-sac for them to pursue their political project. The strategies and tactics that the Mapuce deployed to create alternative policy spaces for their exercise of territoriality, which is a main element of their struggle for the recognition of indigenous rights, resulted a much more effective way for their participation in decision making. The construction of these countertendencies, that Mapuce call in general ‘the new relationship with the state’, emerge as alternative modernities which by incorporating difference into policy agendas and institutions, start to put in practice a recognition that in general is still only on paper. Therefore, the watershed is a site where multiple notions of territory are being disputed through different means and for different interests. Tourism developments advance their economic territorial projects supported by the sector’s businesses at local and regional level, The state, which influences the control through interventions as tools, shapes the territory sometimes favouring such projects. Mapuce people’s community members and political organisation, and their allies from different civil society sectors, claim their rights to participate in such definitions and propose new forms of participation. The meanings of ‘participation’ therefore, become a central issue of debate among these different actors struggling to get their notions on the political agenda. A main issue for getting indigenous rights right therefore, is the notion of differential modes of citizenship rooted in the concept of autonomy expressed within a pluri-national state, whose institutions and parliament should include Mapuce -and other peoples, as such. This is the issue from which all other aspects of indigenous rights unfold, therefore, constituting the motor of Mapuce peoples political movement. However, state institutions approach participation as an invitation to stakeholders to be informed on policy programmes and actions. Participation is reduced to a method or technique even in the best of the cases. From the discourses of state functionaries and legal advisors, in this study it becomes clear that the issue of differentiated citizenship is not incorporated into how institutions work. The coexistence of multiple territories without conflict requires that the state and wider society acknowledge in practice these rights the Mapuce are defending. Otherwise, the meanings of participation that are embedded in institutional practices that in fact over-rule or ignore these rights, most probably will continue to generate conflicts and disputes.

Esta tesis trata sobre los múltiples territorios en disputa por la forma y el control del desarrollo de la cuenca de los arroyos Trahunco y Quitrahue en Cerro Chapelko, San Martín de los Andes, en la provincial de Neuquén, de la Patagonia Argentina. Imbricada en éstas disputas está la lucha del Pueblo Mapuce –el Pueblo Originario de la región- por el reconocimiento y puesta en práctica del derecho indígena. El estudio indaga sobre la implicancia que este tiene para las políticas y acciones de manejo de los recursos naturales así como para la participación en los procesos de toma de decisiones. El trabajo de investigación comenzó focalizando en una propuesta conjunta de las agencias estatales municipales y provinciales encargadas del recurso hídrico para resolver demandas locales de cuotas de agua. Dichas instituciones proponían la creación de un comité de usuarios para la pequeña cuenca del arroyo Trahunco para redefinir la distribución del recurso hídrico. Este espacio alberga diferentes proyectos territoriales sostenidos por varios emprendimientos turísticos en conflicto con los sostenidos por comunidades del Pueblo Mapuce que demandan no solo la propiedad de parte del territorio sino el derecho a participar –ser parte de- la toma de decisiones sobre el destino del desarrollo local ya que las actuales acciones de desarrollo los afectan. Estos aspectos tangenciales al tema específico de la distribución del agua y su institucionalización, fueron develándose a lo largo del desarrollo del trabajo de campo. Estas múltiples realidades que emergían en el proceso de manejo del agua, sea dentro del comité de usuarios o por fuera de él, hicieron que se ampliara el recorte de la investigación. El carácter interétnico del sitio es reflejado por sus múltiples actores, que incluyen inversores en desarrollos para el turismo y los empresarios del sector aliados, empleados y administradores del Complejo de Esquí Internacional Chapelco, diferentes instituciones gubernamentales provinciales, locales y nacionales relacionadas al uso y control de los recursos hídricos y del impacto de proyectos de desarrollo, y –entre otros- dos comunidades Mapuce, una de ellas muy activa en su organización política, también considerada un actor en el estudio, la Confederación Mapuce Neuquina. Todos con diferentes perspectivas, intereses posibilidades y derechos respecto de cómo debe ser definido el desarrollo de la región. Por ello, una vez comenzada la escritura de este texto encontré a la noción de territorio como la más apropiada para indagar sobre las múltiples dimensiones entramadas en este proceso de implementación de una política hídrica local. El concepto de territorio también permite articular los procesos de interacción social y relaciones, disputas por los usos y control de los recursos y la construcción de identidad. Las principales preguntas de investigación son: ¿Cuáles son las interfaces de la Comunidad de usuarios en San Martín de los Andes y cómo y porqué se negocian los diferentes significados, proyectos y representaciones? ¿Cuáles son los procesos involucrados en crear espacios alternativos para la implementación de políticas en tanto contra tendencias Mapuce para promover sus derechos indígenas y sus nociones de territorio? Para responder a estas y otras sub-preguntas emplee la perspectiva centrada en el actor que se involucra con la investigación etnográfica y utiliza la observación participante como una de las principales estrategias de investigación. Esto implica interacción social con los grupos sujetos de estudio en sus actividades diarias, la una forma de recolección de información sistemática, no intrusita, que permita obtener una mirada desde adentro de la localidad elegida para la investigación, asumiendo su heterogeneidad. Requirió entrar al trabajo de campo sin una hipótesis formal, sino solo con una comprensión prelimar del problema a investigar. Estas nociones guiarían los primeros pasos del trabajo de campo, permitiendo ir acomodándose a las circunstancias encontradas y a la identificación de lo que los actores consideran el problema alrededor del tema de mi interés como investigadora. En este caso, se trataba de la génesis e implementación de la Comunidad de Usuarios del arroyo Trahunco. Mientras realizaba la observación participante, combiné una serie de técnicas de investigación tales como discusiones formales e informales, entrevistas semi estructuradas individuales y reuniones con grupos focales. La participación en reuniones locales, trabajos y otros eventos tales como protestas callejeras, celebraciones, mercados, etc. También llamaron la atención hacia aspectos de la investigación que me llevaron a nuevos, inesperados elementos de comprensión y preguntas. Para desarrollar el trabajo de campo, se requirió de varios períodos en San Martín de los Andes: 7 meses durante el 2001, tres meses en el 2004 y estancias más cortas, de una o dos semanas, en el 2003, 2006 y 2007. Durante el año entre septiembre del 2006 y agosto del 2007 estuve trabajando como consultora en la Dirección de Pueblos Originarios y Recursos Naturales, en la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. En esta oportunidad trabaje junto con el Director, quien es además un representante de la organización política Mapuce, cuyas acciones han sido abordadas en el estudio. En este período he conocido y compartido discusiones con muchos representantes de los pueblos originarios así como de otros actores Mapuce. Este estudio analiza la lucha del Pueblo Mapuce por crear espacios de políticas alternativos para hacer cumplir y respetar los derechos indígenas y establecer una ‘nueva relación con el Estado’. Para ello, primeramente focalizo en una intervención participativa de aguas en la cual una variedad de actores están involucrados. Considerando lo político de la participación en los procesos de creación de políticas que apuntan a regular el manejo de un recurso tan vital me llevo a otras arenas de acción donde los actores excluidos de la intervención estaban generando estos espacios de negociación, no sin conflictos. Los campos sociales de interacción y disputa relacionados al territorio y soberanía en Cerro Chapelko están contextualizados en los repertorios culturales construidos históricamente , que influyen en las relaciones actuales entre las elites hegemónicas en el poder, otros miembros de la sociedad y los Mapuce, pueblo originario de la región. A pesar de el reconocimiento formal de los derechos de los pueblos originarios en la Constitución Nacional y los Convenios, Acuerdos, Pactos y Convenciones internacionales a los cuales el estado ha suscripto, los pueblos originarios de Argentina no tienen acceso a su aplicación. Los debates contemporáneos sobre la pre-existencia de los pueblos originarios en la región todavía influyen el reconocimiento práctico de sus derechos. Esta no es una cuestión menor dada la relevancia que esto tiene para el ejercicio de autonomía en sus territorios. Esto penetra en el funcionamiento de las instituciones del Estado involucradas en el manejo y control del agua, los recursos naturales y el ambiente. A nivel local, el estudio focaliza en el particular funcionamiento de tales instituciones en el proceso de implementación de una política participativa de recursos hídricos que reúne a los múltiples usuarios a nivel de cuenca, llevando a la creación de la comunidad de usuarios. La dinámica de este proceso revela procesos de inclusión y exclusión que emergen en estas interfaces, tan relacionadas a la negación ignorancia sobre los derechos indígenas. El estudio muestra como las actuales logran reproducir la noción histórica estatal de territorio como un proceso homogenizador de control y negación de los derechos de los pueblos originarios. La exclusión de la organización política Mapuce del esquema para desarrollar una comunidad de usuarios del agua no fue un callejón sin salida para ellos para perseguir su proyecto político. Las estrategias y tácticas empleadas por los Mapuce para crear espacios de políticas alternativos para el ejercicio de su territorialidad, que es un elemento central en su lucha por el reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios, resultó una forma de participación en los procesos de toma de decisión, mucho más efectiva. La construcción de estas contra-tendencias, que los Mapuce llaman en general, ‘la nueva relación con el estado’, emerge como modernidades alternativas que a través de incorporar la diferencia dentro de las agendas e instituciones, comienza a poner en práctica el reconocimiento que en general esta aún solo en papel. Por lo tanto la cuenca es un sitio donde múltiples nociones de territorio esta siendo disputadas, a través de diferentes medios y para distintos intereses. Los desarrollos turísticos adelantan sus proyectos territoriales económicos, apoyados por el sector de negocios local y regional. El Estado, que influye sobre el control a través de la intervención como herramienta, da forma al territorio, a veces, favoreciendo dichos proyectos. Miembros de las comunidades del Pueblo Mapuce y su organización política así como sus aliados provenientes de diferentes sectores de la sociedad civil e instituciones estatales, demandan su derecho a participar en estas definiciones desde su propia cosmovision y proponen nuevas formas de participación. Los significados de la ‘participación’ entonces se transforman en cuestiones centrales de debate entre estos diferentes actores que luchan por imponer sus nociones en la agenda política. Un tema central para lograr que los derechos indígenas se apliquen correctamente es la noción de ciudadanías diferenciadas enraizadas en el concepto de autonomía expresado dentro de un Estado plurinacional, cuyas instituciones y parlamento deben incluir a los Mapuce y demás Pueblos, como tales. Este es el tema desde el cual los otros aspectos del derecho indígena se desarrollan, constituyendo por lo tanto, el motor del movimiento político del Pueblo Mapuce. Sin embargo, las instituciones del Estado abordan la participación como una ‘invitación’ a los grupos de interés a ser informados sobre los programas y acciones de las políticas. La participación es reducida aun método o técnica en el mejor de los casos. El discurso de funcionarios del estado y sus asesores legales se revela que el tema de ciudadanías diferenciadas no es incorporado en cómo las instituciones trabajan. La coexistencia de múltiples territorios sin conflicto, requiere que el Estado y la sociedad más amplia reconozcan en la práctica los derechos que los Mapuce están defendiendo. De otro modo, el sentido de la participación que esta imbuido en prácticas institucionales que de hecho anulan o ignoran estos derechos, muy probablemente continuará generando conflictos y disputas.